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成都市留守儿童服务工作的调查与研究

发布时间:2015-09-14 19:45:55
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摘要:成都市留守儿童服务工作的调查与研究农村剩余劳动力向非农业和城镇转移,是城市化、工业化、现代化发展的必然趋势。伴随农村剩余劳动力的大...

成都市留守儿童服务工作的调查与研究 

农村剩余劳动力向非农业和城镇转移,是城市化、工业化、现代化发展的必然趋势。伴随农村剩余劳动力的大量外出,留守儿童成为一个特殊群体,其教育和管理成为城乡一体化发展中较为突出的一个社会问题,主要体现在留守儿童部分出现了学业失教,生活失助,情感失落,心里失衡,行为失范及权益受损等现象。根据我市实际,留守儿童指具有本地户籍、一年内脱离父母直接照顾和监护达到180天以上的0-18岁之间的儿童。据市妇联统计,我市仍有留守儿童90053名(含一方或双方父母外出),占儿童总数的5.79%。为切实改善我市留守儿童生存发展状况,进一步营造关心、重视留守儿童的浓厚氛围和温馨的家园环境,促进留守儿童健康、快乐、全面成长,根据春城书记和包惠常委批示精神,我委会同市政府妇儿工委办、妇联、团市委、统计局等相关职能部门,多次深入基层调研,组织召开专题座谈会,邀请知名专家参与课题研究,认真梳理了近年来我市留守儿童工作情况和存在的问题,研究提出了加强留守儿童工作的对策与建议,现报告如下: 

一、我市留守儿童工作取得的成效 

近年来,我市留守儿童工作深入贯彻城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略,建立健全政策和工作体系,搭建关爱留守儿童服务平台,并积极吸引社会力量参与留守儿童关爱服务,促进了留守儿童身心的健康发展,有效维护了留守儿童的合法权益。 

(一)推进城乡统筹以减少留守儿童。在城乡统筹不断深入推进过程中,户籍与人口隔离的各种制度的逐步取消,进城务工人员住房、医疗、社保、子女教育等保障制度的逐步建立,使农村进城务工人员举家迁徙,在城市安居乐业成为现实,这从根本上减少了留守儿童数量,保证留守儿童进城有房住、有学上。 

教育方面,一是将农民工子女入学纳入全市九年义务教育的重要工作内容。2009年市政府办公厅转发了《成都市教育局关于做好2009年成都市进城务工农村劳动者子女接受义务教育具体工作的意见》,2010年我市又出台了《成都市教育局关于做好2010年成都市外来务工农村劳动者子女接受义务教育具体工作的意见》,使外来务工人员享受到了与我市居民子女同等待遇的免费义务教育。尤其是启动农村义务教育经费保障机制改革后,进入公办学校的进城务工人员子女,只要领取了“义务教育”证,可与城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生一样,免除学费、杂费及课本费,符合一定条件在校住宿的农民工子女享受同等生活补助。与此同时,不断优化农民工子女办理入学手续,提高服务效率。二是充分挖掘公办中小学办学潜力,努力扩大公办中小学办学规模,以吸收农民工子女入学。2004年以来,市教育局对城区修建接收进城务工就业农民子女学校实行专项补助,五年共补助资金 1750万元。三是加大对民办民工子女学校的扶持力度。2006年,我市下发了《关于加强主要接收进城务工就业农民子女民办学校管理扶持工作意见的通知》。市教育局五年来累计投入300万元专项资金支持接收农民工子女入学的合法民办学校改善办学条件。同时,我市在农民工子女集中而公办教育资源又相对不足的区域,实行由政府协议委托取得办学许可证的民办学校承担部分义务教育任务,帮助解决进城务工就业农民子女就学问题。 

就业方面,市委、市政府出台《关于进一步促进以创业带动就业工作的意见》,在农村未外出富余劳动力中实施“转移创业工程”、在返乡农民工中实施“回乡创业工程”,通过放宽返乡农民工创业条件、免收有关行政事业性收费等方式,鼓励和扶持更多农村进城务工劳动者成为创业者,使外出务工人员的数量明显减少,进而也使留守儿童数量进一步减少。 

医保方面,按照市委、市政府提出“在成都市的土地上,人人都应享有医疗保障”的奋斗目标,我市已建立起了运行规范、便捷高效的城乡一体少儿医疗保障制度。一是不论户籍,全市中小学校、中等职业学校(技校)、特殊教育学校在册学生,托幼机构在园幼儿均可以参加我市城乡居民基本医疗保险。二是我市基本医疗保险实行市级统筹,参保儿童可以持社会保险卡,在我市行政区域内任何一家基本医疗保险定点医疗机构就医。 

住房保障方面,为了解决我市进城务工农村劳动者住房困难问题,促进农民工携子女一起举家迁徙到城市,我市2008年出台了《关于进城务工农村劳动者申购经济适用住房的有关具体问题的通知》。今年,我市又推出限价商品住房和公共租赁住房,保障范围进一步扩面,由成都市户籍扩面到非成都市户籍的外来务工人员。在保障性住房面积方面,为农民工携子女举家迁移家庭创造良好的住房条件,我市结合实际,将国家规定的经济适用房面积由60平米增加至70平米。 

(二)政策和工作体系进一步健全。为全面推动留守儿童的教育服务,在市委、市政府的高度重视下,成都市政府办公厅正式下发《关于加强农村留守儿童管理服务工作的实施意见》(成办发〔2006〕76号),确定了政府切实保障留守儿童的义务教育、促进身心健康发展、保护权益三大目标,建立了市级相关部门和市、县、乡三级政府的工作和责任体系,并将留守儿童服务纳入党委、政府考核评估体系和民生工程目标,市委、市政府确立了妇女儿童工作专项督查目标,通过目标管理的杠杆作用,刚性督促工作的部署落实。市级相关部门按照“属地管理、分级负责、分层落实”,形成各司其职、共同参与的工作格局:市政府妇儿工委办负责对全市留守儿童工作统筹协调,市发改委、市妇联、教育局、卫生局、公安局、民政局、人口计生委、团市委部门围绕留守儿童的义务教育、生活帮助、医疗救助、人身权益保障等作了大量富有成效的工作;区(市)县和乡(镇)两级政府,根据市委、市政府总体部署,充分发挥在该项工作中的基础作用,进一步建立健全留守儿童管理服务工作制度;各级妇联、共青团、社区(村委会)等群团组织也都根据各自的职能职责,积极开展关爱留守儿童活动。 

(三)积极搭建关爱留守儿童服务平台。为进一步做实留守儿童工作,市政府妇儿工委办、市妇联、团市委等部门整合现有资源,组建服务留守儿童的校外阵地,并依托这些平台,大力开展留守儿童关爱服务,逐步形成“以镇家庭服务中心+村服务站+志愿者服务点”的三级服务网络,实现服务留守儿童的公共资源下沉和全覆盖。2007年,成都市文明办和市妇联联合发文,出台《关于开展农村留守儿童“寸草心”家园建设的意见》(成妇儿工委字〔2007〕6号),市妇联先后自筹和引进社会资金(含物资)450余万元,在九个留守儿童较为集中的区(市)县共建150个市级农村留守儿童校外活动阵地——“寸草心”家园村级服务站,配套了相应的场地、设施、设备、专业辅导员和志愿者队伍,为5.76万名农村儿童提供了学习辅导、心理抚慰、兴趣培养、家庭教育、社会实践、主题教育等服务。市人口计生委联合城区、县人口计生局在第三圈层举办“关注流动人口、关爱留守儿童、关怀健康成长”活动,从生产、生活、学习等方面对留守儿童进行关爱,解决其实际困难,共惠及1296人;同时,还联合市教育局、区(市)县妇联开展“家校互动平台”建设活动,与留守儿童家长签订“家校互动协议”,搭建起家长、学校、学生和人口计生部门间的信息互通渠道。团市委积极整合社会资源,引进先进理念打造“青少年”空间,建设“留守学生之家”88所,统一配备青少年读物、电脑、亲情电话、影音设备和体育用品,并依托这些设施,组织大学生开展“爱心蒲公英”行动,将服务送到留守儿童身边。教育局也加大对留守儿童集中的地区和学校的投入,建立校内留守儿童之家,向他们开放图书室和网络室等,推动“读书室”和“乡村少年宫”建设。以上这些留守儿童服务平台的搭建,为留守儿童关爱活动的开展提供了重要载体,取得了很好的社会效益。 

(四)大力吸引社会力量参与留守儿童关爱。按照建立“学校、社会服务机构、农村社群组织”相结合的农村公共服务体系的工作思路,为充分调动社会力量兴办公共服务的积极性,我市就建立留守儿童社会服务体系进行了大量有益探索。团市委在龙泉驿区进行满覆盖关爱留守学生试点工作,成立洛带镇爱心大联盟,充分整合社会资源,创新工作载体,着力构建“学校、家庭、社会”三位一体的长效关爱机制。彭州市在2008年抗震救灾中依靠联合国儿童基金会的捐款建立了三所“儿童友好家园”,家园主要服务于周边的农村儿童包括留守儿童;西华大学的大学生志愿者分期分批来儿童家园开展活动,已坚持一年有余。中国移动成都分公司在留守儿童较集中的学校安装131部“爱心通电话”,为留守儿童与父母沟通搭建来蓉平台;四川省电力公司成都电业局在乡村捐建“川电留守学生家园”。高校大学生、有关专家等纷纷走进留守儿童身边,开展了“爱心蒲公英行动”、高校青年志愿者协会走进“留守学生之家”、“关爱留守儿童演出会”等服务活动。社会力量的广泛参与,为我市留守儿童关爱工作注入了新力量,成为关爱工作的有益补充。 

二、我市留守儿童工作存在的问题 

一是公共资源比较分散。目前,各方资源组建了不同的留守儿童服务平台或校外阵地,这一方面体现留守儿童工作已成为统筹城乡工作中的重要内容,但另一方面各种平台在结构、功能、目的上的重合,不仅没有实现服务的多元化、丰富化,反而导致公共服务资源的碎片化、重叠化和分散化,服务留守儿童的场所、设施设备、人员队伍等存在浪费,各种资源不能形成合力。 

二是关爱活动缺乏常态运转机制。目前留守儿童的各项工作以项目或活动的方式推进居多,如“流动青少年宫”、“亲子联欢会”等,活动往往具有点状特征,活动时间段相对集中,如集中在假期;活动主题较为独立,缺乏连续性,无法形成可持续性的活动机制,活动过后,工作后劲不足,积聚起来的力量又归于消散,已经取得的工作成效容易流失。 

三是服务平台缺乏规范化管理。我市由市政府妇儿工委办、团市委创办的“寸草心”家园、“留守儿童之家”等已形成规范化的服务和管理制度,并公示上墙。但由于经费、专业人员供应不足,导致服务留守儿童的场地、设施及人员缺乏,使制度难以完全从墙上走下来,一定程度上不利于留守儿童工作的可持续,这点尤其在三圈层表现突出。 

四是社会参与机制有待完善。我市社会各界关心留守儿童,积极参与各方面活动,可以弥补政府提供的服务和管理所面临的人力紧张和技术不足等困难,而且带来关爱留守儿童工作的新理念和新方法。但由于缺乏鼓励公众参与留守儿童工作的长效机制,公众参与无法成为持续、稳定和规律行为,导致帮扶活动、校外辅导等时断时续,无法取得长期效果。 

三、我市留守儿童工作的对策与建议 

为进一步减少留守儿童数量,保障留守儿童合法权益,按照“保基本、广覆盖、可持续”的要求,需要有效整合现有平台,增强平台的工作合力,科学设立留守儿童指标体系并完善考评制度,营造良好创业就业环境,建立公众协同参与关爱留守儿童长效机制,实现“碎片化的工作一体化,间歇性的工作常态化,突击式的工作长效化”。 

(一)进一步完善政策解决农民工带子女进城的困难。我市要进一步为农民工在教育、住房保障、医保、社保、就业等方面提供更有力的政策支持,为他们带子女进城就业安居创造宽松的政策环境。目前,我市要着力解决农民工子女在学前教育方面的“入园难、入园贵”问题,努力促进城乡学前教育均衡发展。我市将在每个乡镇(街道)至少有1所公益性幼儿园,城乡幼儿园均达到规定的办园标准,同时加快农村标准化中心幼儿园建设,今年年底,通过新建或改扩建完成全市223个农村乡镇(街道)公益性标准化中心幼儿园建设;同时出台相关优惠政策鼓励民办幼儿园发展,降低公益性幼儿园收费标准,给予农民工子女入园一定补贴,使农民工子女享受到公平的学前教育。另外,各区(市)县政府加大教育投入,根据本地区外来务工农村劳动者子女较集中的地区人口变化趋势,及早作好学校的规划和建设工作,做到与城市建设同步规划、同步建设,同时加大对民办农民工学校的扶持力度,以保障外来务工农村劳动者子女接受义务教育的权利。 

(二)全面整合资源,建立有效机制。一是将“寸草心”家园、“留守学生之家”、“读书室”和“乡村少年宫”等平台统一为“阳光儿童之家”,由市政府妇儿工委办牵头负责完成“阳光儿童之家”平台的总体布局规划和建设,有效集中和整合分散的物力、人力、财力,实现全市留守儿童关爱服务公共资源的均衡配置,提升资源利用效率。推动服务平台的标准化建设,在场所面积和外观布置,配套设施的种类和数量,志愿者人数和结构,专业辅导、培训类型等方面实现规范统一。二是探索建立政府购买服务机制。培育、开发一批寓教于乐、儿童喜闻乐见、易于接受的活动或项目,通过政府购买服务方式,明确项目类型、活动内容等,以项目为载体,丰富留守儿童校外学习和生活;建立“一村一员”(或设置公益性岗位)儿童关爱人员制度,在每个“阳光儿童之家”设置1名专门人员给予专项补贴,负责留守儿童工作联络、活动记录、家庭档案建设、监护人教育等,同时定期走访留守儿童,了解儿童身心健康、教育情况等;建立留守儿童会员管理制,通过参加活动获得积分奖励、开拓儿童喜爱的特别项目等形式,增强留守儿童参与平台活动的吸引力。三是依托“阳光儿童之家”,由市级有关部门每年定期开展至少1次关爱留守儿童活动,送服务到平台,送服务到每个留守儿童。 

(三)科学设立留守儿童指标体系 

科学、全面设立针对留守儿童在教育、身心健康、社会援助等方面的主要指标及其指标值,是确保留守儿童工作细化、量化,并落实到责任单位和专门人员的有效方式。根据春城书记指示,为了实现该项工作的可量可考,委托上海大学中国社会转型和社会组织研究中心调研,经过市政府妇儿工委办、统计局、妇联、教育局、公安局、卫生局、民政局、团市委、广新局等有关部门多次研究论证,确立了《成都市关爱留守儿童工作指标体系》。 

成都市关爱留守儿童工作指标体系 

序号 主要指标 单位 2011年 

目标 2011年 

预计数 责任单位 

1 留守 

儿童 

人数 学龄前人数(3-6岁) 人 - 教育局 

小学阶段人数 人 - 教育局 

初中阶段人数 人 - 教育局 

2 教育 

情况 小学入学率 % 100 - 教育局 

初中入学率 % 99 - 教育局 

初中生年辍学率 % <2 - 

3 法律 

保护 违反治安管理处罚法 人 - 公安局 

触犯刑法 人 - 公安局 

留守儿童吸毒人数占比(14岁以下) % - 预防 公安局 

得到法律援助机构 

援助人数 人 - 司法局 

4 死亡 

伤害 死亡 人 - 村(社区) 

伤残 人 - 村(社区) 

5 健康 

状况 留守儿童保健率 % 90 - 卫生局 

5岁以下留守儿童中、重度营养不良患病率 % ≤12 - 卫生局 

6 专项 

投入 市级投入 元 - 市政府 

区(市)县投入 元 - 县市政府 

社区 

照顾 邻里结对率 % - 乡镇,社区 

学习帮教率 % - 乡镇,社区 

8 人员 

配置 心理老师配置率 

(专、兼职) % 100 - 教育局 

中心人员配置率 % 100 - 区(市)县政府及相关部门 

9 服务 

项目 服务项目总数 个 妇联、文化、教育、统计、体育、广新、公安、卫生、司法、计生、团委 

项目活动次数 次 

项目参与人次 次 

项目覆盖率 % 100 - 

(四)建立完善工作评估和考核制度。建立科学的考评制度和奖惩激励机制,能有效激发政府职能部门及留守儿童服务者的责任感和创造力,从而提升留守儿童工作的服务质量和管理水平。一是建立服务受益者评估制度。采取定期和不定期方式由村委会、居委会组织家长代表、社区代表、儿童代表等,以问卷调查、实地访谈、联合有关部门检查等方式,对服务平台的质量及满意度进行调查评估,以村委会、居委会为结果评估主体,对评估对象进行打分,并评出相应等级,根据等级确定服务者的最后劳动报酬。也可采取第三方评估方式,聘请专业机构对调查结果进行打分。二是实施弹性灵活薪酬制。采取灵活弹性的工资制度,在基本薪金基础上,预留一部分奖励资金,并区分奖励等级,根据考评结果发放工资。三是加强对职能部门的考核力度。将《成都市留守儿童工作指标体系》纳入年度目标考核体系,市政府妇儿工委办要会同市政府目标督查部门按工作进度要求,对承担留守儿童服务和管理职责的区县政府和相关职能部门进行该项工作检查,各责任部门按照市政府统一制定的年度目标,提出具体工作目标。在留守儿童集中的区县、社区和学校,要将这方面的工作评估,同评选先进等活动相挂钩,并记入总分。 

(五)营造良好创业就业环境。一是加大园区开发力度,创造当地就业岗位。吸引就业能力强的企业进驻园区,吸纳农村青年劳动力,吸引出省农民回乡就业。对引进企业招收本地员工,从税收、培训等方面与以政策扶持和鼓励,同时确保劳动者的合法权益,畅通利益诉求渠道。二是营造良好的经商环境,鼓励返乡创业。制定较为宽松的经济政策,引导和扶持农民回乡自主创业,鼓励他们招收帮工,吸收更多的农民在本地就业。税收、工商、城管等各部门要规范执法,实行人性化服务和管理,营造良好的“小本经营环境”,特别要加大对农村妇女小额贷款担保的力度,帮助妇女实现居家灵活就业创业,搞活小企业、小商业,让从农业中转移出来的农民“各尽所能,各得其所”。三是扶持农民就地发展。充分利用全国统筹城乡综合配套试验区优势,开发“政策红利”,加大土地流转、规模经营,在增加单位土地产出,提高土地利用效率的基础上,创造条件,帮助农民在获得土地出租收益之外,增加劳动收入,让更多的农民有条件和有能力照顾好孩子。四是加大对农村妇女小额贷款担保及相关政策的扶持力度,鼓励年轻母亲居家灵活就业。通过各种公共政策和社会服务,鼓励农村妇女居家就业创业,留住年轻母亲,减少双亲不在身边的留守儿童数量。采取沿海地区鼓励企业开发弹性工作岗位的做法,增加妇女选择工作和工作时间的机会,方便她们照顾家庭。 

(六)建立社会协同、公众参与长效机制。为保障对留守儿童服务的稳定性和有效性,以制度构建入手,在坚持公益的前提下,充分利用现有资源实施功能改造,寻求资源配置市场化,构建社会协同、公众参与的社会服务长效机制。一是进一步壮大志愿者服务队伍。利用政府公共信息平台和服务,帮助各服务留守儿童的社会机构稳定由村干部、“一村两大”、妇女骨干、教师等人员组成的志愿者服务队伍,广泛争取社会支持,利用现代化的网络、信息等手段,扩大发展众多专业化的志愿者团队,建立专门服务留守儿童的志愿者组织网络。组织具有专业背景的大学生参加志愿活动,把“阳光儿童之家”建成大学生志愿服务和专业实习的基地。对于积极参加留守儿童服务的高校、企业、社团、邻里和大学生志愿者,要给予鼓励和奖励,将他们的贡献同评选文明单位和先进个人等活动相挂钩,吸引更多的机构和个人参与到关爱和服务留守儿童中来。二是通过政府购买社会服务和经营承包机制,加强政策引导,鼓励民间资金和社会力量兴办集托管、学业补习、文体娱乐、心里咨询于一体的适应留守儿童特点的综合性社会服务机构。同时,加大对各类社会服务机构的引导和监管,制定推行质量管理标准,推动民办服务机构向专业化、规范化、标准化方向发展,为留守儿童提供更优质、更专业的服务。 

四、完善保障措施 

(一)加强领导、明确牵头部门。留守儿童工作是统筹城乡工作的重要组成部分,要明确分工负责领导,增加牵头部门妇儿工委办的人员配备,各责任单位安排专门人员负责该项工作。各区(市)县要把相关工作纳入议事日程,落实责任和考核,奖惩逗硬,在相关部门之间和部门内部形成合力,共同搞好面向留守儿童的服务和管理。 

(二)整合资源,确保经费保障。要整合现有的条件经费、投入渠道,加大资金投入力度,以市级财政为主,区县提供配套资金,确保人力、物力和财力的投放。在原来基础设施薄弱的地区,投入专项经费,尽快形成服务能力,确保留守儿童的服务项目可持续地开展,并不断扩大服务范围,造福更多的留守儿童。积极动员社会资源,加强企业社会责任的宣传,引导企业利用自有资源和便利,采用多种方式,满足留守儿童的需求;吸引更多的公众捐助和志愿参与,弥补财政投入的不足,提高资源利用效率。深入研究资源配置方式,在资金统筹、动态配置、项目招标、目标管理等方面,探索出一套行之有效的体制和机制,争取公共资源利用的社会效益最大化。 

(三)强化管理,提高服务队伍素质。留守儿童的服务与管理是一项既带有长期性,又具有专业性的工作,需要有一支稳定而且高效的队伍。妇儿工委办要加强对留守儿童的研究,借鉴学习发达地区留守儿童工作的做法,增强服务留守儿童的工作能力。其他相关职能部门也要选派业务熟悉、政策水平高的人员从事该项工作。加强对留守儿童工作队伍的培养,组织卫生、教育、公安等部门对留守儿童服务者开展心理、卫生、安全等知识传授,进一步提高服务者的技能和水平。

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